《中國(guó)制造2025》實(shí)施兩年來(lái)，一些國(guó)外機(jī)構(gòu)和媒體有一些質(zhì)疑。其中，中國(guó)歐盟商會(huì)發(fā)布了一份名為《中國(guó)制造2025：產(chǎn)業(yè)政策對(duì)弈市場(chǎng)力量》的報(bào)告，認(rèn)為相關(guān)政策與市場(chǎng)化改革背道而馳。那么，《中國(guó)制造2025》真的對(duì)產(chǎn)業(yè)干預(yù)過(guò)多了嗎？
“這是對(duì)《中國(guó)制造2025》及相關(guān)政策的曲解和誤讀，應(yīng)該說(shuō)是引導(dǎo)市場(chǎng)更為準(zhǔn)確。”工信部規(guī)劃司副司長(zhǎng)李北光接受記者采訪時(shí)表示，黨的十八屆三中全會(huì)明確提出，“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”。未來(lái)，我國(guó)仍將堅(jiān)持市場(chǎng)化的改革方向，這也是制定實(shí)施《中國(guó)制造2025》及相關(guān)政策措施的出發(fā)點(diǎn)。
工信部賽迪研究院裝備工業(yè)研究所所長(zhǎng)左世全認(rèn)為，《中國(guó)制造2025》的產(chǎn)業(yè)政策是必要的，是對(duì)以企業(yè)為主體的市場(chǎng)進(jìn)行引導(dǎo)，而不是包辦。比如關(guān)鍵共性技術(shù)的創(chuàng)新、高端裝備的突破以及制造業(yè)整體水平的提升，都不是某一個(gè)企業(yè)可以實(shí)現(xiàn)的。在我國(guó)制造業(yè)從大向強(qiáng)邁進(jìn)過(guò)程中，國(guó)家和地方政府要發(fā)揮好引導(dǎo)和推進(jìn)作用。
“修復(fù)”市場(chǎng)失靈地帶
國(guó)家制造強(qiáng)國(guó)建設(shè)戰(zhàn)略咨詢委員會(huì)委員、中國(guó)工程院制造業(yè)研究室主任屈賢明向記者指出，我國(guó)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的國(guó)策是主要依靠市場(chǎng)來(lái)優(yōu)化資源配置，這也是實(shí)施《中國(guó)制造2025》的基本準(zhǔn)則。但是當(dāng)前制造業(yè)仍存在一些突出問(wèn)題，比如共性技術(shù)缺失問(wèn)題、基礎(chǔ)薄弱問(wèn)題，單靠市場(chǎng)機(jī)制解決不了，存在一些市場(chǎng)機(jī)制失靈地帶，必須發(fā)揮好政府的引導(dǎo)作用。
哪里是市場(chǎng)失靈地帶？李北光為記者畫了一張圖，制造創(chuàng)新流程分為3個(gè)階段：第一個(gè)階段是基礎(chǔ)研究階段，這個(gè)階段資金投資高；第二個(gè)階段是企業(yè)產(chǎn)業(yè)化階段，這個(gè)階段資金涌入更多；第三個(gè)階段是中間實(shí)驗(yàn)階段，即實(shí)驗(yàn)室生產(chǎn)和生產(chǎn)原型能力階段，這個(gè)階段正是市場(chǎng)失靈地帶，也叫“缺失的中間帶”，需要政府的力量。
“我國(guó)規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)資產(chǎn)總計(jì)已超過(guò)100萬(wàn)億元，這樣龐大的市場(chǎng)和高度市場(chǎng)化的領(lǐng)域，政府無(wú)法干預(yù)也干預(yù)不了。但是在某些前瞻性領(lǐng)域，比如高端裝備領(lǐng)域等，就要發(fā)揮好政府的作用。有效市場(chǎng)的出現(xiàn)離不開有為政府，政府的引導(dǎo)作用不可替代。只有更好發(fā)揮政府的引導(dǎo)作用，才能更好發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的作用。”李北光說(shuō)。
“《中國(guó)制造2025》的九大任務(wù)和五大工程都是要解決共性問(wèn)題。什么是共性問(wèn)題？就是那些單靠一個(gè)企業(yè)、一個(gè)行業(yè)甚至一個(gè)市場(chǎng)解決不了的問(wèn)題。”李北光解釋說(shuō)，比如《中國(guó)制造2025》的五大共性問(wèn)題分別是創(chuàng)新、質(zhì)量、綠色、結(jié)構(gòu)和人才，這五大問(wèn)題完全依靠市場(chǎng)是解決不了的，需要政府來(lái)引導(dǎo)，因此五大工程正是圍繞這五大共性問(wèn)題來(lái)設(shè)計(jì)。
引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展是通行做法
“政府制定重大產(chǎn)業(yè)政策引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展是世界主要制造大國(guó)的通行做法，尤其對(duì)于追趕型國(guó)家而言。近年來(lái)，在新一輪科技革命與產(chǎn)業(yè)變革孕育興起的大背景下，各國(guó)無(wú)不選擇通過(guò)推動(dòng)技術(shù)創(chuàng)新應(yīng)用，鞏固和提升制造強(qiáng)國(guó)的優(yōu)勢(shì)地位。”左世全說(shuō)。
國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究部研究室主任許召元向記者介紹說(shuō)，在制定產(chǎn)業(yè)政策引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，近代比較成功的代表性國(guó)家是日本和韓國(guó)。其中，日本在上世紀(jì)50年代初期重點(diǎn)支持煤炭、鋼鐵、電力、造船等重化工業(yè)，50年代后期重點(diǎn)支持化纖、石化、電子、機(jī)械等產(chǎn)業(yè)，70年代后開始支持半導(dǎo)體、集成電路、電子計(jì)算機(jī)、飛機(jī)等高技術(shù)產(chǎn)業(yè)。韓國(guó)在上世紀(jì)60年代重點(diǎn)支持鋼鐵、機(jī)械、電子、纖維行業(yè)，70年代重點(diǎn)支持石油、化學(xué)等重化工業(yè)，80年代重點(diǎn)支持高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)。
發(fā)達(dá)國(guó)家不“干預(yù)”市場(chǎng)嗎？事實(shí)上，近年來(lái)，發(fā)達(dá)國(guó)家制定產(chǎn)業(yè)政策更為普遍。據(jù)許召元介紹，2012年2月，美國(guó)發(fā)布《先進(jìn)制造業(yè)國(guó)家戰(zhàn)略計(jì)劃》，正式將促進(jìn)先進(jìn)制造業(yè)發(fā)展提升為國(guó)家戰(zhàn)略。截至2015年6月，美國(guó)已先后成立了5家制造業(yè)創(chuàng)新研究所。2011年前后，歐盟主要成員國(guó)也相繼發(fā)布了本國(guó)的“再工業(yè)化”戰(zhàn)略，如英國(guó)頒布了《強(qiáng)勁、可持續(xù)和平衡增長(zhǎng)之路》報(bào)告，確定了航空、建筑等11個(gè)行業(yè)作為關(guān)鍵發(fā)展領(lǐng)域；德國(guó)在“工業(yè)4.0”之前，早在2010年7月就發(fā)布“高技術(shù)戰(zhàn)略2020”，將氣候/能源等10個(gè)項(xiàng)目列為全力支持發(fā)展的計(jì)劃。
“還應(yīng)看到，目前，發(fā)達(dá)國(guó)家的一些技術(shù)和產(chǎn)品對(duì)中國(guó)實(shí)行嚴(yán)格限制、出口禁運(yùn)，制定實(shí)施《中國(guó)制造2025》就是要加快推進(jìn)中國(guó)工業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，滿足市場(chǎng)需要。”李北光說(shuō)。
政府應(yīng)該做什么
許召元認(rèn)為，《中國(guó)制造2025》的實(shí)施已經(jīng)和以前的產(chǎn)業(yè)政策方式有所調(diào)整，轉(zhuǎn)向更多依靠功能性產(chǎn)業(yè)政策或普惠產(chǎn)業(yè)政策，而不是直接支持企業(yè)或產(chǎn)業(yè)。例如，《中國(guó)制造2025》更多支持創(chuàng)新中心、研發(fā)能力、技術(shù)改造等投資，不同所有制企業(yè)、不同類型企業(yè)都可以申請(qǐng)享受，并沒(méi)有直接對(duì)企業(yè)或者市場(chǎng)產(chǎn)生“干預(yù)”。此外，在資金投入中更多采用產(chǎn)業(yè)基金形式，由市場(chǎng)機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)投資機(jī)會(huì)，政府資金只作為補(bǔ)助或跟投方。
“政府的力量要放在產(chǎn)業(yè)化前端。我們制定《中國(guó)制造2025》分省份指南時(shí)也在引導(dǎo)地方政府不干預(yù)市場(chǎng)，而是立足打造生態(tài)體系，為創(chuàng)新主體提供外部支撐。我國(guó)恰恰反對(duì)干預(yù)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程，不去要求企業(yè)具體生產(chǎn)某個(gè)產(chǎn)品，充分競(jìng)爭(zhēng)的領(lǐng)域要讓市場(chǎng)自己去配置資源。”李北光說(shuō)。
政府應(yīng)該做什么？李北光認(rèn)為“應(yīng)該建好平臺(tái)”：平臺(tái)首先要“平”，要開放、不能有“柵欄”，要針對(duì)共性技術(shù)，要對(duì)內(nèi)資外資都開放；其次要“高”，要瞄準(zhǔn)行業(yè)核心技術(shù)、關(guān)鍵共性技術(shù)，對(duì)戰(zhàn)略性、前瞻性領(lǐng)域提前布局，解決市場(chǎng)失靈問(wèn)題；第三還要“通”，工信部、發(fā)改委、科技部等部門的各種技術(shù)平臺(tái)都要融通聯(lián)合、協(xié)同創(chuàng)新，從而搭建起更大平臺(tái)。
“現(xiàn)在，廣東東部地區(qū)、浙江、江蘇、山東等工業(yè)大省已經(jīng)把主要精力放在建平臺(tái)上了，也開始提前布局戰(zhàn)略性、前瞻性領(lǐng)域。但一些西部地區(qū)還是更注重產(chǎn)業(yè)化和占有率。”李北光坦言。
但屈賢明也提醒說(shuō)，在引導(dǎo)調(diào)控過(guò)程中，要警惕一些政府干預(yù)的不良苗頭。他建議，以中央財(cái)政為杠桿來(lái)撬動(dòng)更多社會(huì)資金，讓更多企業(yè)受惠；出臺(tái)更多普惠政策，特別是支持中小企業(yè)的政策。
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